余淼杰：建议规范地方罚没收入，连续两年增速超10%要整改

编者按：

开年，中(zhōng)央层面召开高规格民营企业座谈会，激起千层浪花。新的发展格局下，如何让民营经济大显身手、开创发展新局面？

2025年全国两会，南都全国两会前方(fāng)报道组推出(chū)“民营经济 破浪前行”专题报道，聚焦民营经济发展新机遇、新挑(tiāo)战，约访代表委员，共同为民营经济发展建言献策，助力民营经济高质量发展。

每年全国两会，民营经济发展都是(shì)热点话题。政(zhèng)府工作报告明确，今年將(jiāng)开展规范涉企执法(fǎ)专项行动，集中(zhōng)整治(zhì)乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封，坚决防止违规异地执法(fǎ)和趋利性(xìng)执法(fǎ)。

去年有关“远洋捕撈(lāo)”等趋利性(xìng)执法(fǎ)、罚沒(méi)收入异常增长等现象引发广泛討(tǎo)论，也引起了中(zhōng)央重视。2024年全国罚沒(méi)收入增长14.8%，并呈(chéng)现增幅逐季回落(luò)趋势，从上半年的25.2%降至第四季度的-4.4%。尽管罚沒(méi)收入增长有复杂的原因，它不能等同於(yú)趋利性(xìng)执法(fǎ)或不规范执法(fǎ)的增加，但一些地方(fāng)“过罚失当”“以罚增收”“逐利罚款”事件严重影响企业尤其是(shì)民企的发展信心。

今年两会，有多位全国人大代表和政(zhèng)协委员就这一问题建言献策，包括适时开展罚沒(méi)收入制度改革，落(luò)实执法(fǎ)部门 “收支(zhī)两条线” 制度，对罚沒(méi)收入过高和异常增长地區(qū)进行核查和问責(zé)等。

南都记者获悉，全国人大代表、辽宁大学校长余淼杰也带來(lái)一份(fèn)建议，规范地方(fāng)罚沒(méi)收入，尽快构建国内统一大市场。包括明确罚沒(méi)收入不得作为地方(fāng)财政(zhèng)考核指标，严禁执法(fǎ)部门经费與(yǔ)罚沒(méi)金额挂钩；实施罚沒(méi)资金省级统筹管理(lǐ)，按比例返还市县用於(yú)公共服务支(zhī)出(chū)；建立罚沒(méi)收入异常增长预警机制，对连续两年增幅超10%的市县启动专项审计，约谈主要(yào)负責(zé)人并限期整改。

当前，规范地方(fāng)罚沒(méi)收入有着怎样的紧迫性(xìng)？哪些领域需要(yào)着重规范？如何建立长效机制？对此，南都对话余淼杰进行探討(tǎo)。

全国人大代表、辽宁大学校长余淼杰。

个别省份(fèn)道路运输领域罚沒(méi)收入连续三年增幅超15%

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南都：罚沒(méi)收入是(shì)反映执法(fǎ)机关依法(fǎ)收缴的罚款、沒(méi)收款、賍(zāng)款，沒(méi)收物(wù)资、賍(zāng)物(wù)的变价款收入，包括公安、交通、税务、法(fǎ)院、市场监管等一般罚沒(méi)收入，以及公安、市场等缉私罚沒(méi)收入。罚沒(méi)收入不规范会怎样影响全国统一大市场？近年來(lái)，哪些领域乱象较明显？

余淼杰：加快建設(shè)全国统一大市场的重要(yào)措施之一是(shì)破除妨碍各种生产要(yào)素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍，降低制度性(xìng)交易(yì)成本。近年來(lái)，我国通过深化收费公路制度改革、完善物(wù)流基础設(shè)施网络等举措，在降低显性(xìng)交易(yì)成本方(fāng)面取得显著进展。但在优化市场隐性(xìng)制度成本层面仍面临挑(tiāo)战，存在地方(fāng)保护主义、市场分割、财政(zhèng)管理(lǐ)机制待完善等问题，尤其是(shì)部分地區(qū)的罚沒(méi)收入乱象，已成为阻碍市场要(yào)素自由流动的“暗礁”。

2024年以來(lái)，我国非税收入快速增长，有的省份(fèn)罚沒(méi)收入保持两位数较快增长。个别地區(qū)通过隐蔽执法(fǎ)（如不合理(lǐ)限速、选择性(xìng)查处）变相创收，个别省份(fèn)道路运输领域罚沒(méi)收入连续三年增幅超15%，执法(fǎ)强度與(yǔ)经济活动规模的适配性(xìng)需进一步优化。这种“以罚代管”“逐利执法(fǎ)”的行为與(yǔ)近期中(zhōng)央召开的民营企业家座谈会上强调的“坚决破除依法(fǎ)平等使用生产要(yào)素、公平参與(yǔ)市场竞争的各种障碍”要(yào)求相悖，亟待系统整治(zhì)。

文化市场行政(zhèng)执法(fǎ)队的工作人员在校园周边书店检查教辅類(lèi)出(chū)版物(wù)经营情况。 新华社资料图

规范执法(fǎ)行为可有效减少企业应对多頭(tóu)检查、重复处罚

南都：有数据指出(chū)，罚沒(méi)收入占非税收入的比重约10%，占地方(fāng)一般公共预算收入比重较低。当前提出(chū)规范地方(fāng)罚沒(méi)收入有着怎样的紧迫性(xìng)和必要(yào)性(xìng)？

余淼杰：从地方(fāng)营商环境(jìng)、财政(zhèng)管理(lǐ)和法(fǎ)治(zhì)政(zhèng)府建設(shè)等方(fāng)面都需要(yào)规范罚沒(méi)收入。

首先这是(shì)维护市场公平竞争、优化营商环境(jìng)的必然要(yào)求。我国超大规模市场优势的释放亟须构建统一、透明、可预期的制度环境(jìng)。当前，部分地區(qū)的行政(zhèng)执法(fǎ)标准差异和罚沒(méi)收入管理(lǐ)失范，可能对市场主体形成非对称压力。规范执法(fǎ)行为可有效减少企业应对多頭(tóu)检查、重复处罚的非生产性(xìng)支(zhī)出(chū)，增强企业家信心，这对增强民营经济活力尤为重要(yào)。

其次，规范地方(fāng)罚沒(méi)收入是(shì)优化财政(zhèng)管理(lǐ)机制的关键举措。财政(zhèng)收入的稳定性(xìng)與(yǔ)可持续性(xìng)直接影响政(zhèng)府的公共服务供给能力和宏观调控效能。2022年个别省份(fèn)罚沒(méi)收入占非税收入比重超18%，个别市县占比突破35%。

此外，规范地方(fāng)罚沒(méi)收入是(shì)强化法(fǎ)治(zhì)與(yǔ)政(zhèng)府公信力的重要(yào)途径。法(fǎ)治(zhì)化营商环境(jìng)作为全国统一大市场的制度基石，要(yào)求行政(zhèng)执法(fǎ)既保持力度又彰显温度。2021年新修订的《行政(zhèng)处罚法(fǎ)》确立“首违不罚”“无过错不处罚”原则，上海市通过“行政(zhèng)执法(fǎ)裁量基准动态管理(lǐ)系统”使行政(zhèng)复议案件量下降34%，这些实践凸显了规范执法(fǎ)对增强政(zhèng)府公信力的实际成效。遏制逐利性(xìng)执法(fǎ)能够防范自由裁量权滥用，维护市场主体合法(fǎ)权益，提升司法(fǎ)的公正性(xìng)。

建议明确罚沒(méi)收入不得作为地方(fāng)财政(zhèng)考核指标

南都：社会各界对於(yú)趋利性(xìng)执法(fǎ)、异地执法(fǎ)有很多意见。您认为该怎么从根本上解决这个问题？

余淼杰：规范罚沒(méi)收入，要(yào)完善法(fǎ)治(zhì)框架，建立全链条规范体系。我建议，一是(shì)修订《行政(zhèng)处罚法(fǎ)》，明确罚沒(méi)收入不得作为地方(fāng)财政(zhèng)考核指标，严禁执法(fǎ)部门经费與(yǔ)罚沒(méi)金额挂钩。

二是(shì)制定《行政(zhèng)执法(fǎ)负面清单指引》，划定禁止性(xìng)执法(fǎ)行为边界，例如对首次轻微违法(fǎ)且无主观故意的市场主体实施“首违不罚”。

三是(shì)推进區(qū)域协同立法(fǎ)，在长三角、粤港澳大湾區(qū)等區(qū)域先行试点统一执法(fǎ)标准，重点解决交通、环保等领域“同案不同罚”问题，形成可复制的跨區(qū)域法(fǎ)治(zhì)协作模式。

四是(shì)建立执法(fǎ)依据动态公示机制，通过全国行政(zhèng)执法(fǎ)信息公示平台，实时公开执法(fǎ)程序、裁量基准及典型案例，接受社会监督。

建议约谈整改罚沒(méi)收入连续两年增幅超10%的市县

南都：您提出(chū)严禁执法(fǎ)部门经费與(yǔ)罚沒(méi)金额挂钩。但对於(yú)正常的罚沒(méi)职責(zé)，这会不会影响部门工作积极性(xìng)？应该建立怎样的考核标准與(yǔ)处罚措施？

余淼杰：我认为应该优化考核机制，重塑地方(fāng)政(zhèng)府治(zhì)理(lǐ)逻辑。首先是(shì)將(jiāng)“市场公平竞争指数”“企业满意度调查结果”纳入地方(fāng)政(zhèng)府绩效考核核心指标，权重不低於(yú)15%，替代原有與(yǔ)罚沒(méi)收入挂钩的考核项。

其次要(yào)建立罚沒(méi)收入异常增长预警机制，对连续两年增幅超10%的市县启动专项审计，约谈主要(yào)负責(zé)人并限期整改。

最后还要(yào)完善财政(zhèng)保障制度，中(zhōng)央财政(zhèng)設(shè)立“统一大市场建設(shè)转移支(zhī)付专项”，对主动破除市场壁壘(lěi)的地區(qū)给予资金傾(qīng)斜，同时加大一般性(xìng)转移支(zhī)付力度，缓解基层财政(zhèng)压力。

建议通过AI算法(fǎ)自动识别违法(fǎ)行为，减少人为干预

南都：近年來(lái)大数据、人工智能等技(jì)术发展迅猛，新技(jì)术將(jiāng)为规范执法(fǎ)产生怎样的影响？

余淼杰：我建议深化技(jì)术赋能，构建数字化监管平台。依托国家“互联网+监管”系统，构建全国统一的“阳光执法(fǎ)”平台，实现执法(fǎ)案件“一案一码”全流程追溯。运用區(qū)块链技(jì)术固化执法(fǎ)证据链，确保案件办理(lǐ)不可篡改、全程留痕。

推行非接触式智能监管，在交通、生态环境(jìng)等领域扩大电子监控覆盖范围，通过AI算法(fǎ)自动识别违法(fǎ)行为，减少人为干预空间。

建立企业信用分级分類(lèi)管理(lǐ)系统，对连续三年信用评级为A類(lèi)的主体降低检查频次至50%。

在资金方(fāng)面，实施罚沒(méi)资金省级统筹管理(lǐ)，由省级财政(zhèng)部门設(shè)立专用账户统一归集，按比例返还市县用於(yú)公共服务支(zhī)出(chū)，并通过电子支(zhī)付系统实现资金流向全程可溯。根据浙江省的实践经验，推进非税收入电子化缴库、罚沒(méi)财物(wù)省级统筹处置等制度创新，既能提升国有资产管理(lǐ)效能，又有助於(yú)推动税收占比提升，构建更加稳定的地方(fāng)财力保障体系。

引入第三方(fāng)评估机构，每年测评执法(fǎ)规范化水平

南都：对於(yú)规范执法(fǎ)人员的行为，您有哪些具体建议？如何加强他们的专业能力建設(shè)？

余淼杰：建议增强服务效能，激发市场主体活力。一是(shì)全面推广“企业宁静日”制度，每月1-20日除安全生产、生态环境(jìng)等紧急事项外，不得开展行政(zhèng)执法(fǎ)检查。二是(shì)建立民营企业诉求直通车机制，对涉及多頭(tóu)执法(fǎ)、重复处罚的投诉实行48小时响应、15个工作日内办结。三是(shì)設(shè)立“市场壁壘(lěi)破除奖励基金”，每年评选10个在打破地方(fāng)保护、促进要(yào)素流动方(fāng)面成效显著的市县，给予政(zhèng)策试点优先权及专项资金支(zhī)持。

在强化能力建設(shè)，提升执法(fǎ)专业化水平方(fāng)面，首先，建议实施行政(zhèng)执法(fǎ)人员资格分级认证制度，建立涵(hán)盖法(fǎ)律知识、业务技(jì)能、职业道德的培训体系，要(yào)求一线执法(fǎ)人员每年度完成40学时继续教育。其次，是(shì)开展跨區(qū)域联合执法(fǎ)实训，在京津冀、成渝双城经济圈等區(qū)域建立执法(fǎ)培训基地，重点提升对新业态、新模式的监管能力。此外，可以引入第三方(fāng)评估机构，每年对执法(fǎ)规范化水平进行独立测评，结果作为部门评优和财政(zhèng)预算安排的重要(yào)依据。

采写：南都记者陈秋圆 发自北京

南都全国两会报道组